监察体制改革，从试点方案的提出到最高国家权力机关出台授权法律，动作迅速。监察体制改革，其核心就是将检察机关的职务犯罪侦查权转隶至新组建的监察委员会，监察委员会由原行政监察部门、人民检察院查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等部门的相关职能整合而成，党的纪律检查委员会与监察委员会合署办公。监察委员会作为一项对国家权力尤其是职务犯罪侦查权的重新配置与调整的重大制度改革，势必会对司法生态产生不可忽视的影响。检察机关坚决拥护监察体制改革的同时，须重新认真思考如何重构、完善中国特色的法律监督理论，探索对监察委员会、法院、公安、监所等国家机关更有力的法律监督措施，增强监督权威性和实效性，切实维护检察机关的法律监督地位，实现作为法律监督机关的人民检察院与监察委员会、公安机关、法院、监所等国家机关的相互制衡。
一、建立检察令状制度，弥补监督手段乏力弊端
检察机关的法律监督权是人民检察院根据宪法和有关法律规定，通过参与刑事、民事、行政诉讼等活动，对有关机关和人员的行为是否合法实行的专门监督。在体制改革之前，检察机关法律监督的手段主要有：开展立案监督主要以纠正违法通知书的形式，监督侦查机关纠正应当立案而不立案或不应当立案而立案的情形;开展侦查活动监督主要以不批捕、不起诉、追加逮捕、追加起诉、纠正违法等形式监督侦查机关纠正侦查违法活动;开展审判监督主要以抗诉、纠正违法通知书、再审检察建议等形式监督法院纠正确有错误的判决、裁定及违法行为;开展刑事执行监督主要以纠正违法通知书的形式监督监狱、看守所等部门纠正刑罚执行和监管活动的违法行为;在惩治职务犯罪行为时，主要是通过履行职务犯罪侦查权，依法追究严重违法构成职务犯罪的国家工作人员的刑事责任。简言之，其手段主要有五种：即职务犯罪侦查、批准和决定逮捕、提起公诉和抗诉、发出纠正违法通知书、提出检察建议。
在目前的监督手段下，除职务犯罪侦查、批准和决定逮捕、提起公诉和抗诉必然引起一定的法律程序后果，而适用范围较广的纠正违法通知书、提出检察建议这两种监督手段都因缺乏一定的法律强制性和执行力，在实践中难以有效发挥法律监督作用而饱受诟病。以纠正违法通知书为例，现行法律既没有规定被监督机关必须根据检察机关发出的纠正违法通知书纠正违法行为，也没有规定被监督机关不纠正违法承担什么法律责任。检察机关提出纠正违法意见后，能够引起什么样的程序后果，法律也没有明确规定。纠正违法通知书、检察建议书、立案通知书等因缺乏令状特点，不能直观而明确地体现法律监督权的性质及特点。在目前法制体系下，监督的效力尚且如此，在失去职务犯罪侦查权这种刚性的监督权及威慑力后，检察机关的其他监督权要达到一定的效果更是不易。如果法律监督权也具有命令性的令状那样的强制力，法律监督权在司法实践中疲软乏力难题将得到缓解。因此，可探索建立具有中国特色的检察令状制度，以弥补检察建议和纠正违法通知书软弱无力之弊端。
所谓检察令状制度，是指人民检察院在依法对侦查、审判等机关行使法律监督权时，发现其有严重违法活动需要纠正、应当立案或者要求说明立案理由时，发出的具有强制执行力且必须执行的检察法律文书。检察令状主要适用于人民检察院的法律监督领域，即包括人民检察院的侦查监督、刑事审判监督、刑罚执行监督和民事行政审判监督等内容。检察令状主要包括纠正违法行为令、立案令、说明立案理由令、督促令。纠正违法行为令是指人民检察院在侦查监督、审判监督、刑事执行监督等法律监督活动中，发现公安机关、人民法院等机关存在严重违法行为，向其发出纠正违法行为的令状，它用于替代纠正违法通知书。说明立案理由令和立案令主要适用于立案监督，人民检察院认为侦查机关不立案理由不能成立的，应当向侦查机关发出立案令，侦查机关接到立案令后应当立即立案。督促令主要适用于目前人民检察院应当发出检察建议书的情形，人民检察院在办案过程中发现有关单位存在制度与管理等方面的问题与漏洞，可以发出督促令，督促、命令有关单位及时制定或完善相关规章制度，强化内部管理，排除滋生犯罪的隐患。检察令状作为载明检察机关法律监督意见和决定的法律文书，由承办检察官或主办检察官提出，经检察长或检察委员会决定是否签发。
检察令状的内容应包括命令内容、法律效果及相关救济权。检察令状载明的命令内容依照检察令状种类的不同而不同，如纠正违法行为令的内容就是人民检察院对公安机关、审判机关、监察委员会等机关提出的需要纠正的违法行为。立案令的内容是人民检察院认为公安机关、监察委员会不立案理由不充分，命令公安机关、监察委员会立案。命令内容应突出检察令状的法律性、说理性、正当程序性。法律性即要求检察令状必须详细说明被监督机关违法的事实和触犯法律的具体条款;说理性即要求检察令状必须保持内容的针对性、论证的严密性和可行性而具有说服力;正当程序性即要求检察令状的签发必须遵循正当程序的要求。检察令状应载明不履行检察令状的法律后果和需要承担的责任，以体现检察令状的不可违抗性。法律还应明确规定，检察令状一经发出，被监督机关必须无条件服从执行，对检察令状有异议的，可以申请复议，但复议期间不得停止执行。检察令状还应规定不服检察令状申请复议的途径和方式，为被监督者提供一个获得救济的机会，这也是法律正当程序的内在要求。
检察令状虽然改变检察建议书、纠正违法行为通知书等检察法律文书法律监督行为乏力、疲软等现象，但如果缺乏法律保障制度，法律监督权乏力的现象并不能得到有效的改变。因此，建议通过法律手段，赋予检察机关惩治违背或不履行检察令状行为的权力。
二、明确对侦查的引导指挥权，提升检察监督实效
多年来，侦查监督和公诉职能被视为和反贪职能一样重要的检察职能。但这两项职能一直处在被动办案的阶段，侦查监督和公诉职能未完全履行到位。如何推动检察机关监督能力，关键在于在行使侦查监督和公诉核心职能的逮捕权和公诉权时，对侦查、调查机关侦查、调查活动的引导和指挥。侦查是为了查明犯罪事实、抓获犯罪嫌疑人而进行的专门调查工作和采用有关强制性措施的活动。而侦查所需查明的是历史事实，是一种不可重复的事实，侦查的常态往往是首先假定某一事实而后围绕假定收集证据进行证明。所以侦查带有强烈的主观倾向性，而且具有强制性和隐蔽性的特点，其行使通常以限制或干预公民权利为前提。因此，处于强势地位的侦查权容易被滥用，而对人权造成严重侵害。如非法刑拘、超期羁押、变相羁押、刑讯逼供、违法扣押、查封、诱供、骗供、非法取证等等。侦查权在运行过程中存在着被滥用的危险和现实，致使检察机关公诉权不能有效行使。因此，应明确检察机关在审查批捕、审查起诉阶段对监察委员会、公安机关刑事侦查的引导指挥权，实现同步监督，以充分发挥检察机关的法律监督职责。
侦查权的引导和指挥一方面能及时监督并纠正侦查机关在收集、固定、完善证据等侦查行为中存在的不合理或违法行为，另一方可以保障公诉权的有效行使，保障犯罪嫌疑人的合法权益。检察机关作为行使公诉权的唯一机关，必须通过一定的刑事诉讼构造来实现刑事公诉权的功能。我国现行“流水线式”的刑事诉讼构造，由于自身存在的种种缺陷，不能保证充分发挥公诉权的职能。通过检察引导侦查，使审判前程序成为一个整体，做到起诉是中心，侦查服从起诉，真正建立起以“审判为中心”的三角形诉讼构造。这样才能保证检察机关在刑事诉讼中恰如其分的位置，通过合法正当的侦查程序及时充分地收集定罪证据，使检察机关在刑事诉讼中稳操胜券。
公诉权从法律上约束侦查权，监督侦查机关在法律许可的范围内活动。侦查权的指挥、引导标志着侦查监督、公诉工作由事后、静态监督转变为同步、动态监督，这一职能的强化有利于提升侦查机关侦查水平，推动检察机关监督能力的提升。
三、保留检察机关机动侦查权，增强法律监督刚性
检察机关的机动侦查权,是检察机关在履行法律监督职能过程中因情势所需,依法自由裁量而行使的侦查权。赋与检察机关机动侦查权,是增强法律监督刚性,维护司法公正的客观需要。
根据刑事诉讼法的规定，人民检察院是依法享有刑事侦查权的国家法律监督机关，其中包括机动立案侦查权，即“对于国家机关工作人员利用职权实施的其他重大的犯罪案件，需要由人民检察院直接受理的时候，经省级以上人民检察院决定，可以由人民检察院立案侦查”。刑事诉讼法对检察机关机动侦查权严格限制，使身为国家法律监督机关的人民检察院对很多特殊案件的灵活处理失去法律依据，不利于国家追诉权的行使。而在国家监察委员会对公职人员的立案侦查权整体接管后，该机动侦查权是否会面临丧失也不得而知。
根据我国刑诉法的规定，侦查活动的启动必须经过立案决定。赋予检察机关灵活的机动侦查权，从立案监督的角度考虑，无疑是对付目前侦查机关有案不立、以罚代刑情况监督乏力的有力武器。我国宪法规定，人民检察院是国家的法律监督机关，立案监督自然也是诉讼监督的重要内容，主要包括两方面：一是对不应立案而立案的监督，可以通过审查批捕或审查起诉程序作出不批捕决定或不起诉决定予以纠正。二是对应立案而不立案的监督，而这方面的检察监督则比较乏力。《刑事诉讼法》第八十七条规定：“人民检察院认为公安机关对应当立案侦查的案件而不立案侦查的，或者被害人认为公安机关对应当立案侦查的案件而不立案侦查，向人民检察院提出的，人民检察院应当要求公安机关说明不立案的理由。人民检察院认为公安机关不立案理由不能成立的，应当通知公安机关立案，公安机关接到通知后应当立案。”实践中，公安机关对属于自己立案管辖的案件，拥有几乎不受限制的立案权，并且立案后发现具有依法不应追究刑事责任的情形时可以撤销案件。如果公安机关接到检察机关的立案通知拒不执行，或表面上勉强接受建议却消极侦查，如何处理，法律并没有有效措施，容易轻纵犯罪。在体制改革新形势下，应赋予检察机关较大的机动侦查权，检察机关在公安机关、监察委员会出现以罚代刑而不立案或拖延立案，发出纠正通知仍然没有立案的情况下，就可以直接立案侦查，实现国家的追诉权。这样可以改变检察机关在立案监督中“动口不动手”的局面，使立案监督落到实处，同时就检察机关肩负的惩治犯罪的任务而言，机动侦查权也是对公安机关、监察委员会侦查力量的补充。当然，机动侦查权也有一定的范围限制。即只有在掌握一定线索，且侦查机关有罪不究、有案不立的做法受到检察建议督促仍不纠正或其他特殊情况下才实施这一权力。它是在有关机关不正确、不及时履行权力时才发挥作用，具有迟延性、条件性，起到监督、救济的作用。
在监察体制改革新形势下，还应增加检察机关在必要时经特定程序，对监察委员会、公安机关、法院、监所等国家机关工作人员渎职犯罪的侦查权，并可直接对相关人员拒不接受立案监督、侦查监督、审判监督、刑事执行监督以及拒绝执行检察建议、纠正违法意见等行为决定立案侦查或作出惩戒决定。没有惩戒权的检察机关，没有对司法、刑事执法人员渎职犯罪侦查权，仅仅靠一纸检察建议或纠正违法通知书是达不到法律监督应有的效果。只有适度扩大检察机关的机动侦查权、保留对司法、刑事执法人员渎职犯罪侦查权、赋予一定惩戒权，进一步加强国家对犯罪的追诉力量，才能更准确的惩治犯罪，维护法律的统一正确实施。
四、发挥检察监督的主观能动性，拓展法律监督空间
执行工作，是我国法治建设的重要工作之一，判而不能执，判决成为一纸空文，是多年来法治之痛。近年来，在中央的强力领导下，法院已经对执行工作倾注大量精力，然而，检察院的执行监督更多还停留在对看守所、监狱的监督，对财产刑和民事执行监督工作未能担负起应有的责任。一旦执行监督完整地开展，检察业务的拓展性将有更广阔的空间。对于检察机关，如何完成执行监督，是一项难题，如何在监督者的地位履行工作是对检察官智慧的考验。
1、将刑事执行监督的触角由对看守所、监狱的监督拓展至对财产刑执行活动的监督。财产刑执行检察监督作为法律监督的重要组成部分，在促进财产刑依法执行方面发挥着十分重要的作用。刑事执行检察部门应强化对财产刑的监督，与法院加强沟通，主动对接，共同建立财产刑执行文书移送备案机制，要求法院刑事审判庭在刑事判决生效后，将判处财产刑案件的执行通知书副本连同判决书副本7日内交检察院备案;法院执行局收到财产刑执行案件后将《执行告知书》副本7日内移送检察院备案;检察院刑事执行检察部门建立财产刑执行监督工作台账，及时反馈相关信息，实现无缝衔接。刑事执行检察部门对未执行或未全部执行的财产刑案件进行调查，了解未执行的原因，并建立相应的财产刑执行检察监督台账，一旦发现有可供执行的财产，应及时建议并督促法院予以执行。检察机关应与司法机关、审判机关建立联动机制，对刑满释放、安置帮教、社区矫正人员，发现未履行财产刑且有财产刑执行条件的，督促其履行财产刑义务;对拒不履行的，应当及时建议并督促法院予以强制执行。
2、赋予检察机关对财产刑执行变更裁定程序的参与权。在我国现行执行体系下，罚金刑由作出判决的法院执行，实质上是将执行权与审判权混同使用。法院既是审判机关，又是罚金刑的执行机关，当执行中遇到需要变更财产刑时还是裁定主体。这种集审判、适用、执行为一体的制度设计，不符合审执分离的司法原则，导致违反程序公正和实体公正的情况大量发生，滥用职权、以钱买刑等违法犯罪行为也随之产生。因此，无论是从权利制约的原理出发，还是从我国罚金刑执行的实际状况出发，赋予检察机关在财产刑执行变更过程中以监督者的身份享有变更程序的参与权，无论事前的程序启动权还是事后的监督权，都是非常必要的。
3、完善民事执行检察监督机制，不断提高民事案件执行监督能力。作为确保当事人胜诉后合法权益能够及时兑现的司法制度,民事执行一直被誉为公平正义的最后屏障,其对公平正义的最终实现有着重要的兜底保障作用。然而,囿于多种因素的掣肘,民事执行中的不作为、消极执行等违法情形并不鲜见,不但损害申请执行人的合法权益,加剧执行难,而且也严重损害司法权威,玷污公平正义。检察机关对违法执行行为的监督在法院和检察院相互制约以及监督机制尚不完善的情况下,难以有效的进行实质性监督。让检察机关启动法律监督程序,对民事执行中的违法执行行为予以监督,无疑是规范民事执行活动的必然选择。在此背景下,“两高”坚持问题导向，于2016年12月联合发布《最高人民法院、最高人民检察院关于民事执行活动法律监督若干问题的规定》,对民事执行中的违法情形予以全面监督,对确保民事执行活动的公开透明和公平正义的实现,可谓意义重大。对当事人、利害关系人、案外人申请检察机关监督违法执行的受理时限、程序、标准以及实施监督的方式作出明确规定,既解决了检察机关对违法执行行为监督的程序启动问题,又解决了如何监督的司法实务问题,为规范民事执行活动设计了完善严密的法律监督机制,对杜绝违法执行将起到良好的推动作用,从而真正形成依法执行和公平正义最终实现的良性循环。检察机关应以此为契机，充分发挥主观能动性，扎实推进民事执行检察监督。
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